为贯彻落实《北京市居家养老服务条例》、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《市政府办公厅关于加快推进养老服务发展的实施方案》（京政办发〔2020〕5号）等有关法规和文件要求，进一步规范社区养老服务驿站建设运营管理，完善“三边四级”就近精准养老服务体系，近期，市民政局、市财政局、市卫生健康委、市市场监督管理局、市消防救援总队等5个部门联合印发了《北京市社区养老服务驿站管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。现解读如下：

一、政策背景

2016年以来，北京市相继制定了《关于开展社区养老服务驿站建设工作的意见》《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》，围绕老年人“周边、身边、床边”服务需求，按照“政府无偿提供设施、运营商低偿运营”的思路，鼓励社会力量兴建具有日间照料、助餐服务、呼叫服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等基本养老服务功能的社区养老服务驿站，打造居家社区养老服务的“总服务台”、“供需对接平台”，就近满足老年人居家养老服务需求。截至目前，全市共建成运营社区养老服务驿站1005家，基本形成了市级指导、区级统筹、镇街落实、社区实施为责任主体的“三边四级”就近精准养老服务体系，受到了社会各界的广泛关注和老年人的普遍欢迎。但是，随着驿站建设深入推进，驿站建设运营管理过程中的困难问题和薄弱环节逐渐显现出来，影响制约了驿站健康可持续发展。主要体现在：

一是驿站规划建设统筹不足。驿站是政府为社区老年人提供基本养老服务的重要载体和主要途径。部分区没有在政府层面统筹所有资源支持养老设施建设，至今仍有30%驿站设施由社会力量利用自有设施或租赁设施建设。有的基层未按照老年人口分布图落实驿站点位，建设前也未开展养老服务需求状况调查，“哪里能找到设施，就在哪里建设驿站”。还有的基层对驿站运营方选择缺乏有效规范措施，未能考虑驿站运营方的专业能力问题，也未能考虑与街乡镇养老照料中心运营方的衔接问题，致使驿站小碎散，因缺乏专业支撑服务效能不高。

二是驿站运营能力不足问题。不少驿站运营方由其他行业跨界而来，缺乏专业为老服务经验，至今尚未探索到适合自身特点的盈利模式。有的驿站存在跑马占地的想法，不愿考虑怎么更好为老百姓服务，指望政府补贴存活。再叠加上老年人消费能力有限、驿站扶持政策落实不到位等因素，目前不少驿站面临亏损状态或者暂停营业状态，周边老年人服务需求难以有效满足。

三是驿站建设发展存在重建设轻管理倾向。各级政府部门对驿站运营的后续管理缺位、越位、不到位。有的区重建设轻运营、重规模轻效益问题突出，建成后对驿站运营管理情况缺乏持续跟踪监管，压力传导不到位。有的基层过度监管，以不出事为目标，主观客观限制驿站按市场规律组织服务，实现可持续发展。

二、主要内容

针对上述驿站建设发展存在的问题，从去年下半年以来，我们启动了驿站管理办法拟制工作。经反复调研论证、广泛听取人大代表、政协委员、专家学者等各方意见，形成了《办法》最终稿。主要内容有：

（一）放开驿站市场化服务束缚，激发驿站发展活力。

立足于解决当前部分基层对驿站管制过多、监管过严，驿站市场性作用发挥不足问题，《办法》着力解除驿站市场化服务方面的束缚和限制，推动驿站在履行基本养老服务功能的同时，回归其市场属性。

一是支持驿站开展市场化服务。驿站作为政府提供基本养老服务的重要载体，由政府无偿提供设施，交由社会力量运营管理，同时兼具公益性、市场性两重属性。由于受制于各级部门对养老服务属性认识局限问题，近年来，对其定位始终在公益性、市场性之间摇摆不定，老百姓认为驿站是属于政府举办的，就应当为老百姓无偿提供服务；监管各方则认为既然是政府无偿提供的设施，就得严格监管，不得随意从事市场性活动，致使驿站发展面临两面夹击、前堵后拥。《办法》明确取消对驿站的过度管制，解除各级各方束缚在驿站上的不适应市场的管制行为，驿站只要聚焦老年人依法去组织服务，且不违反驿站管理负面清单，均应予以支持，以更好满足社会上普通老年群体个性化、多样化的养老服务需求。

二是优化社区养老服务监管方式。社区居家养老服务是一项综合性工程。对于社区居家养老服务，目前政府还缺乏对应的市场监管模式。比如，民政部门鼓励驿站依托中央厨房为老年人提供送餐服务，市场监管部门仍依据外卖配送服务规范标准进行监管，致使驿站送餐服务存在法律风险。依据市政府办公厅《关于加快推进养老服务发展的实施方案》精神，《办法》明确提出，区民政局要参照品牌连锁便利店发展模式、监管模式，发挥街道（乡镇）对居家养老服务统筹作用，支持驿站连锁品牌运营。

（二）规范驿站建设运营，切实减轻驿站运营发展负担。

针对当前驿站运营方选择随意性大、专业服务能力不强、建设扶持政策落实不到位、运营成本压力大等问题，《办法》从建立驿站准入机制、加大驿站建设支持等方面进一步做出了规范要求。

一是建立驿站准入机制。《办法》首次提出建立驿站准入机制，解决“由谁干”的问题。驿站的运营主体应为具有法人资质的专业团队，并具备以下基本条件：（1）具有三年及以上养老服务机构运营管理经验。（2）应为连锁运营的养老服务机构；（3）没有严重失信记录，且一年内没有一般失信信息记录。

办法实施之后新承接驿站运营的运营主体，应严格依照本条规定执行。这里需要说明的是，《办法》同时规定了三种例外情形，不受三年以上养老服务经验及连锁运营机构的限制：

第一，区民政局认定驿站运营方虽不符合条件，但运营能力突出的，可通过“一事一议”方式解决。

第二，现承接驿站运营的运营主体，如续签可不受限制。

第三，由于农村地区专业力量引入难，农村幸福晚年驿站不受限制。

二是继续强调驿站建设“政府无偿提供设施”原则。目前，我市建成运营的1000多家驿站，仍有近30%的驿站设施由社会力量利用自有设施或租赁房屋建设。为避免基层政府以辖区内没有找到合适的土地设施为由，不履行“政府无偿提供设施”职责，《办法》强调，要按照市政府办公厅《关于加快推进养老服务发展的实施方案》规定，对于老年人口密集、社区养老服务设施不达标、尚未建设驿站的城乡社区，由街乡镇通过租赁、置换等方式获取土地或设施建设驿站，或通过给予租金补贴的方式吸引和鼓励社会力量建设运营驿站。考虑到300以下平方米建筑面积基本能够满足驿站建设需要，我们设定了最高给予300平方米租金补贴的限制，规定等于或者超过300平方米的，按照300平方米建筑面积给予补贴，小于300平方米的按实际建筑面积给予补贴。

同时，为规范驿站建设过程中有的基层乱收费行为，《办法》规定，政府无偿提供设施建设的驿站，严禁街道（乡镇）向驿站运营方收取或者变相收取各类保证金、租金、赞助费等费用。

三是规范委托运营协议签订。《办法》提出，区民政局应指导街道（乡镇）与驿站签订委托运营协议，明确双方的权利义务、委托运营年限和违约责任，细化驿站的服务职责和考核办法。

关于政府无偿提供设施的驿站委托运营年限问题，市财政局出台了相关政策，就资产对外合作经营年限作出了规定。但考虑到驿站实际情况，希望各区民政局指导各街乡镇区分三种具体情况设定委托运营年限：第一，对于政府无偿提供设施且进行已装修改造的驿站，可先在委托运营协议内约定一定试运营期，试运营期间运营良好可以签订较长年限运营委托合作。第二，对于政府无偿提供设施、但由企业进行装修改造的，建议运营委托年限设定为三年或五年。第三，对于运营方租赁设施或利用中央国家机构提供的设施建设驿站的，应当给予大力支持，不对运营年限作出限制。

四是统筹规范驿站运营扶持措施。一方面，强调今后巡视探访、精准帮扶等政府购买养老服务的项目，在同等条件下优先由驿站承担，重点做好养老服务供需对接和介助服务，更好发挥驿站优势和作用。

另一方面，鼓励各区通过政府购买服务方式委托驿站为基本养老服务对象组织提供日间照料、康复护理服务、应急援助和巡视探访服务：（1）日间照料服务，包括但不限于为基本养老服务对象提供助餐、助洁、助浴、助行、压疮预防、便溺护理等服务。（2）康复护理服务，包括但不限于为基本养老服务对象中的失能、失智、高龄、独居老年人提供医疗康复护理服务，送医、送药上门服务等。（3）应急援助服务，包括但不限于在紧急情况下，为基本养老服务对象提供应急疏通、水电维修、紧急救护、陪同就医、恶劣天气下生活用品配送等。（4）巡视探访服务，受区民政局或街道（乡镇）委托，对责任片区内的基本养老服务对象实施定期巡视探访。

（三）推进驿站规范化管理，着力提升驿站服务效能。

近年来，各区在驿站建设过程中，普遍重建设轻管理、重规模轻效益问题，驿站虽然建成了，但运营管理是否规范、效能作用发挥如何并未给予过多关注。比如我们最近通过调查发现，不少驿站服务内容不完备、管理制度和标准不健全，服务效能低下，周边群众获得感不高。针对这类问题，《办法》从以下方面提出了改进措施：

一是重申了驿站的六大基本服务功能。针对目前部分驿站服务内容不完备、难以有效满足群众多样化需求问题，《办法》再次重申所有驿站应当具备呼叫服务、助餐服务、日间照料、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等六大基本服务功能。与以往相比，《办法》更加强调了驿站的供需对接平台作用，强调发挥呼叫服务功能、助餐服务功能。

二是建立驿站服务责任片区。区民政局按照养老服务区域无缝衔接、服务人群全覆盖的原则，督促指导街道（乡镇）统筹考虑区域内老年人分布密度、驿站及养老照料中心的分布、驿站规模等因素，科学划分每所驿站服务的责任片区。市场化养老服务不受驿站服务责任片区的限制。驿站未能覆盖的社区，区民政局应督促街道（乡镇）统筹协调附近的养老机构和驿站，就近拓展服务范围，延伸服务半径，并尽快提供设施建设驿站。

这里需要强调的是，责任片区划分主要是保障责任片区内老年人的基本养老服务需求，确保每位老年人有人管、服务需求能快速响应，并不意味着驿站只能在责任片区内开展服务。市场化养老服务不受驿站服务责任片区的限制。

责任片区划定后，一是我们还要求区民政局要指导各街道（乡镇）将驿站地址、联系方式及所提供的为老服务内容、收费明细、监督电话等信息在责任片区的社区（村）进行公示。二是驿站应在醒目位置公示责任片区范围以及所提供养老服务的内容、收费标准、营业时间、监督电话等信息。三是在实践中，特别是要让责任片区内每个基本养老服务对象均拿到驿站主体名单、责任清单及服务清单。

三是完善驿站服务管理规范。第一，规范驿站内部管理制度。驿站应按照国家有关标准规定，建立并完善内部管理制度，明确服务提供规范、服务质量控制规范、运行管理规范。收住临时托养老年人的驿站，应参照执行养老机构管理相关标准，并配备必要的专业技术人员、养老护理员。对于设置床位在20张以上的驿站，应当符合国家标准《老年人照料设施建筑设计规范》要求；具备养老机构条件的，鼓励升级成为街乡镇养老照料中心。

第二，规范驿站服务时间，明确驿站应当向责任片区内老年人公开承诺营业时间（包含场地营业时间和服务时间），采取电话、服务预订App等基于互联网多种预约方式合理安排上门服务时间，鼓励为责任片区内老年人提供24小时应急援助服务。

四是开展驿站星级评定。今年，全市已经评定了星级驿站71家。下一步，我们将全面推行驿站星级评定制度，修订完善相关评定指标，将消防安全、食品安全等安全管理情况纳入驿站星级评定指标体系；结合驿站运营扶持办法修订，建立驿站星级评定结果与运营补贴挂钩机制，加快推进驿站星级评定工作，力争2021年底基本完成正常运营一年驿站星级评定工作。

（四）强化驿站监管力度，着力改善提升驿站服务质量

最近，国务院办公厅下发了《建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，对加强养老服务质量安全监管、从业人员监管、资金监管、运营秩序监管、突发事件应对等提出了明确要求。今年5月，市政府办公厅下发的《关于加快推进养老服务发展的实施方案》，对构建全方位养老服务监管体系做出了具体部署。驿站监管问题，是当前我市养老服务体系建设中最大的短板、弱项。《办法》从明确驿站监管责任、建立驿站退出机制等方面入手，对加强驿站监管工作提出了专门要求。

一是明确各级驿站安全管理及监管责任。《办法》分别明确了驿站的法人主体责任、街道（乡镇）的属地责任、专业行政管理部门，以及行业主管部门的责任。

1.驿站法人主体责任。驿站应认真履行法人主体责任，严格执行消防安全、食品安全、医疗卫生、特种设备等相关法律、法规及政策规定，建立健全安全管理及感染防控制度，制定突发事件应急预案，定期开展安全隐患自查评估，及时消除安全隐患，确保安全运营。

2.街乡镇属地责任。驿站的日常安全监管应落实属地责任，纳入街道（乡镇）社区治理体系进行统筹监管，发现问题及时向专业主管部门报告，并督促抓好整改落实，同时报行业主管部门。要结合明年居（村）委会换届选举，由街道（乡镇）将驿站负责人纳入社区居（村）委会下属社会福利委员会，加大驿站与居（村）委会协同配合。

3.专业主管部门责任。驿站要自觉接受、积极配合属地卫生健康、消防、市场监管、规划、住建等各专业主管部门的检查，按照相关部门的整改建议抓好整改落实。

4.行业主管部门责任。区民政局作为行业主管部门，应落实“管行业必须管安全”的要求，定期组织或委托第三方专业机构开展安全检查，持续提升驿站安全防范意识和能力。

二是建立驿站管理负面清单制度。建立驿站运营管理的负面清单制度，明确各类型驿站的运营方在运营管理及为老服务过程中的禁止性行为，解决“驿站不能干什么”的问题。

“十个严禁”包括：（1）发生殴打、辱骂老年人等欺老骗老虐老行为、泄露老年人隐私信息以及其他违背公序良俗、违背孝老敬老的行为。（2）以任何形式开展赌博、宗教迷信、色情等违法违规活动。（3）发布虚假违法保健食品广告的行为，以及对保健食品保健功能的虚假宣传行为；以各种方式欺诈销售保健食品，或为其他经营主体推销活动提供支持。（4）假借介绍保险产品名义，向老年人推销基金、信托、第三方理财、P2P网络借贷、股权投资、债权投资等非保险金融产品，以“保本高收益”引诱老年人出资购买等行为。（5）承诺还本付息，以办理“贵宾卡”“会员卡”“预付卡”等名义，向老年人收取高额会员费、保证金或者为会员卡充值，非法吸收公众资金。（6）违规倒卖、出租、出售、转让驿站经营权。（7）擅自改变设施用途。（8）提供虚假服务流量信息、冒领运营补贴。（9）无正当理由连续一个月以上不开展服务。（10）从事与老年人、残疾人服务无关的行为。

三是建立驿站监督检查机制。《办法》规定驿站具有四类情形的，区民政部门应予以通报批评并责令驿站在一个月内完成整改;拒不整改的，暂停其享受补贴资格一年：（1）一年内三次及以上服务对象通过12345热线或监督电话投诉驿站服务质量问题且核实后情况属实的；（2）违规使用政府扶持补贴资金的；（3）驿站服务质量星级评定或政府部门各类检查中发现其他需要整改情形。

四是建立驿站退出机制。《办法》规定了驿站运营委托协议应将下列情形纳入违约事项：（1）违反负面清单及相关禁止性规定；（2）存在严重消防安全隐患问题经责令改正拒不改正的；（3）在民政部门备案后，连续三个月以上未开展服务，或者在市社会福利服务管理平台上连续三个月以上没有服务流量数据的；（4）出现特别严重失信情形，被纳入养老服务机构信用黑名单的。出现上述情形的，各区应督促街乡镇应及时终止运营委托协议，更换驿站运营方。

五是建立建设补贴资金追回机制。《办法》规定各区民政局要建立驿站运营商退出后建设补贴资金追回机制，领取建设补贴资金的驿站从备案之日运营服务未满三年的，退出时根据运营服务年限按比例追回建设补贴资金。运营服务未满一年的，追回100%比例建设补贴资金；已满一年但未满两年的，追回70%比例建设补贴资金；已满两年但未满三年的，追回40%比例建设补贴资金；已满3年的不再追回建设补贴资金。

《办法》同时规定，各区民政局要适时调整完善驿站建设补贴资金发放机制，逐步实现驿站建设补贴资金分年按比例发放。各区可根据驿站实际运营年限，按照30%、30%、40%的比例分年给驿站运营商发放建设补贴，如驿站停止运营的，后续建设补贴可不再发放，切实降低财政资金监管风险。

来源：北京民政局